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规范发展,让PPP对变相借债说“不”
 

     今年全国两会期间,财政部部长楼继伟就“财政工作和财税改革”相关问题回答中外记者提问。在谈到地方政府债务风险时,楼继伟说,有的地方搞政府和社会资本合作(PPP)项目实质是变相的借债,“我们在规范它。”  

  业内人士表示,表述虽短,信息量却不小,规范发展PPP的信号十分明确。  

  信息公开透明让假PPP项目“无处遁形”  

  对于不涉密的内容应当及时、准确、完整地向社会公开,充分发挥竞争者监督、行业监督、社会监督的作用,借助外部力量让变相借债的假PPP项目“无处遁形”。  

  ———国务院发展研究中心宏观经济部巡视员孟春  

  PPP在我国虽不是新生事物,但呈现出如此快速发展之势却是个新情况。 

  国务院发展研究中心宏观经济部巡视员孟春用一组数字呈现了PPP在我国的发展势头:目前,财政部PPP综合信息平台共纳入6997个项目,总投资约8.1万亿元。但实际上全国PPP项目远不止这些。因此,孟春认为应该从三个方面对PPP项目进一步规范:  

  一是严格规定社会资本选择范围和选择程序。PPP操作指南中规定“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”不能参与本级政府的PPP项目,这一点要在PPP立法中进一步明确。此外,选择社会资本的过程要公正、公平、公开,充分发挥有效竞争的市场法则,遴选出合格的社会资本投资人。  

  二是严格落实风险分担和风险管理。原则上,合作项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策、最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。这点要在实践中抓好落实,严禁政府对风险大包大揽,借PPP项目名义变相借债。  

  三是严格执行信息公开和监督管理。对于不涉密的内容应当及时、准确、完整地向社会公开,充分发挥竞争者监督、行业监督、社会监督的作用,借助外部力量让变相借债的假PPP项目“无处遁形”。  

  建立问责制度实现全过程监管  

  尽快建立问责制度也是有效的手段,问责制度的建立主要可以防止官员渎职、腐败和寅吃卯粮等现象的发生,此外还可以起到全过程监管,防止投资者投机的作用。  

  ———清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任王守清  

  “我从事了20多年PPP教研和推广工作,与地方及各界相关人士有很多接触,我自己发现,也有很多具体操办人员反映,全国的确有一些PPP项目是不符合国家PPP政策的。”清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任王守清坦言。  

  他分析,出现PPP项目不合规的原因与各界对于PPP的要义没有完全领会不无关系。此外,还有一些咨询师和律师专业性不强,缺乏社会责任感,在项目评估等程序方面走形式,不仅导致交易成本增加,也没有及时拦截不合规的项目。  

  王守清建议,要解决PPP不规范问题,公开PPP项目相关信息是有效手段。目前,财政部PPP中心已经通过PPP信息平台在做相关工作。另外,尽快建立问责制度也是有效手段,以防止官员渎职、腐败和寅吃卯粮等现象出现,还可以起到加强全过程监管、防范投机的作用。  

  严禁政府回购防范PPP项目变为政府债务  

  PPP作为政府提供公共产品和服务的一种过渡性制度安排,一般情况下,项目运营期结束后,项目应当无偿移交政府。这种情况下,政府不应提前回购,同时也不应在运营期结束后有条件移交政府。这也是防范将PPP项目演变为政府债务的必要手段。  

  ——中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁  

  中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁也提出了对PPP规范发展的建议。  

  一是充分发挥市场机制作用。PPP项目要想达到预期的效果,政府在选择合作伙伴时应当充分发挥市场机制的作用,尽可能通过公开、公平和公正的政府采购方式。通过竞争机制选择合作伙伴是解决双方合作信息不对称的一个重要方法。  

  二是由融资向管理转变。一些地方仍将PPP作为一种融资手段和工具,导致PPP模式没有充分发挥相应的作用。在融资模式下,双方关注的是风险和收益,而在管理模式下双方更关注效率和质量。  

  三是严禁政府回购。PPP作为政府提供公共产品和服务的一种过渡性制度安排,一般情况下,项目运营期结束后,项目应当无偿移交政府。这种情况下,政府不应提前回购,同时也不应在运营期结束后有条件移交政府。这也是防范将PPP演变为政府债务的必要手段。  

  PPP立法需积极推进保障各方权益  

  利用PPP变相借债的根源在于地方政府财政收入薄弱,而且PPP项目监管存在漏洞。要完善顶层设计,将PPP监管职能充分理顺,防止法规和权责交叉不清,并形成规范、统一、全面的立法体系等。  

  ———江苏智合远融资产管理有限公司副总经理张双安  

  金砖城市基金董事长郑志军认为,有些地方政府运用PPP借债这一情况确实存在。他分析,这主要是由于地方政府不太清楚或者未严格遵守“政府方PPP投资应该严格限制在财政承受能力范围内”、不能超过项目的中长期预算总额等要求。  

  因此他建议,从债务管理方面看,应该从“项目年度预算”“项目中长期预算规划”角度,从“当期财政承受能力管理”“中长期财政承受能力平衡管理”方面进行严格界定和管理,不能盲目设立各类基金,盲目投资各类项目。  

  “利用PPP变相借债的根源在于地方政府财政收入薄弱,而且PPP项目监管存在漏洞,融资渠道不畅,进而导致地方政府变相举债。”江苏智合远融资产管理有限公司副总经理张双安分析道。  

  由此,张双安建议,完善PPP模式,要从两个方面入手:一是要完善顶层设计,将PPP监管职能充分理顺,防止法规和权责交叉不清,并形成规范、统一、全面的立法体系。二是要加快PPP咨询机构的动态评级体系,做到信息公开。  

  湖北中财资信科技有限公司总经理周杨认为,楼继伟部长在记者会上提到的有些地方利用PPP变相借债,一方面是显示国家对于规范发展PPP的决心,另一方面也是对一些走偏的地方进行告诫。  

  周扬认为,要规范发展PPP需要解决好三个问题,一是PPP模式一定要大力推广;二是在总结好的经验的基础上,逐步完善,比如PPP立法等工作就需积极推进,为各方权益提供法律保障;三是要充分激发社会资本方的热情。  

  具体而言,第一,引导基金对于所支持项目领域应更加清晰化和公开化。各地项目如何对接此基金,向社会公布一些可落地的方案,这样也可以形成项目之间的公平竞争,让更多优质项目得到引导基金的支持,同时规范项目的运作。 

  第二,要求依法严格履行合同。这是对政府与社会资本双方提出了要求,双方都应该尊重合同的严肃性,对地方政府而言,不能因为换届等原因导致项目出现异常变化,社会资本也必须履行好自己的职责,不能让提供的公共服务出问题。  

  第三,要鼓励更多的民营资本和个人资本参与进来。同时,可以研究和实践如何通过“互联网+ PPP”的方式,与各地项目进行更好对接。

    来源:中国财经网

 

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